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联合信用惩戒体系与诚信社会建设

发布时间:2018/06/28|来源:人民法院报|专栏:信用知识

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2016年3月,最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”,破除实现公平正义的最后一道藩篱。两年多来,全国法院攻坚克难,以前所未有的力度推进“基本解决执行难”,尤其是在失信被执行人联合信用惩戒体系建设上取得重大进展。下面来看两组数据:2016年3月,全国法院累计公布失信被执行人352.6万例,限制397.5万人次购买飞机票,限制86.7万人次购买列车软卧、高铁、其他动车组一等座以上车票,35.9万人慑于信用惩戒主动履行了义务。2018年3月,全国法院累计公开失信被执行人信息996.1万人次,限制1014.8万人次购买机票,限制391.2万人次乘坐动车和高铁,221.5万人慑于信用惩戒主动履行义务。

从两年间的数字对比可以看出:最高人民法院2013年7月出台《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(以下简称《失信规定》)以来,惩戒人次成倍递增,对失信被执行人联合信用惩戒的范围和深度不断拓展,威力大显,形成联合信用惩戒工作新常态,大大挤压失信被执行人的活动空间,督促其主动履行义务的效果显著。“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局初步形成,有力地促进了社会诚信体系建设。

一、创新思路攻克执行难,人民法院全力推进联合信用惩戒体系建设

司法生效判决无法执行,不仅关乎当事人合法权益的保障,更重要的是严重损害司法公信力,影响社会法治和诚信建设。要切实解决这一难题,必须创新思路。在借鉴国外经验的基础上,最高人民法院于2010年5月公布实施《关于限制被执行人高消费的若干规定》,即人们常说的“限高令”,对乘坐飞机、住宿星级宾馆、购买租赁不动产、旅游、度假等八种非生活和工作必需的高消费行为予以限制,希望通过压缩被执行人生活空间的方式,督促“老赖”及时履行法律义务。不过,很长一段时期内,受制于跨部门联动和信息交流的壁垒,除了在限制出境等方面比较彻底外,“限高令”并没有完全发挥出预期的约束力。

2013年7月,最高人民法院出台了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》,建立了对失信被执行人的联合惩戒机制,震慑“老赖”的法律效果和社会效果开始显现。2014年1月,中央文明办、最高人民法院、公安部等八部门和企业宣布会签了《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》,将信用惩戒内容、实施方式具体化,拉开了联合惩戒失信被执行人的序幕。2014年4月,最高人民法院与10家政策性银行、商业银行共同签订执行信息合作备忘录,同年11月,最高人民法院和中国银监会联合出台《关于人民法院与银行业金融机构开展网络执行查控和联合信用惩戒工作的意见》,以推动社会信用体系建设。

人民法院与银行业的联合惩戒威力初显,之后的两年间,联合信用惩戒体系建设迎来高潮期。2016年1月,由国家发改委和最高人民法院牵头, 与人民银行、中组部、最高人民检察院、教育部、中国铁路总公司等44家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》,这是贯彻落实党中央、国务院推进社会诚信建设决策部署的重要举措,是加快推进社会信用体系建设、建立健全跨部门失信联合惩戒机制的又一重大成果,也是加强部委间合作,构建以诚信为核心的多维监管体系,加大各领域惩戒力度,全面解决人民法院执行难的一次有益尝试和制度创新。各签署单位表示,要信被执行人名单信息作为重要参考依据,实现信息共享,联合将55项惩戒措施落实到位。

除了多部门联合,其惩戒措施也更加丰富,联合惩戒之网越织越密。2016年9月,最高人民法院与国家发改委等九部门联合会签了《关于在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》;2017年11月,最高人民法院和国家税务总局签署了《关于网络执行查控及信息共享合作备忘录》;2018年3月,最高人民法院与国土资源部联合下发《关于对失信被执行人实施限制不动产交易惩戒措施的通知》。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视执行工作。2016年6月,中央深改组审议通过《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,并指出加快推进此项机制建设,有利于促使被执行人自觉履行生效法律文书决定的义务,提升司法公信力,推进社会诚信体系建设。同年9月,中办、国办印发上述“意见”,要求加快推进失信被执行人跨部门协同监管和联合惩戒机制建设,明确限制项目内容,加强信息公开与共享,提高执行查控能力建设,完善失信被执行人名单制度,完善党政机关支持人民法院执行工作制度,构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局,让失信者寸步难行。其目的就是改变主要依赖司法机关的“单打独斗”,从根本上破解执行难。

为落实中央深改组部署和中办、国办“意见”要求,最高人民法院与国家发改委等60多家单位签署文件,采取惩戒措施147项,构建信用惩戒网络,形成多部门、多行业、多手段共同发力的联合信用惩戒体系,对失信被执行人担任公职、党代表、人大代表、政协委员,以及出行、购房、旅游、投资、招投标等经济社会生活的方方面面进行限制,让其“一处失信、处处受限”,构建以诚信为核心的多维监管体系,加大各领域惩戒力度,有力地促进了一批老案难案的执结,为坚决打赢基本解决执行难这场硬仗奠定了很好的基础。

二、社会转型与社会治理中的诚信社会建设

生效裁判的执行,不仅关系到胜诉当事人合法权益的及时实现,更关系到经济社会发展的诚信基础,关系到全面依法治国基本方略的正确实施。

诚信者,诚而有信也。诚是信的前提,信是诚的外化及效果,诚主要强调人的精神状态和德性,是伦理学的道德范畴,信则注重对人外在行为的约束,侧重于外信于人的契约与法治。诚信是社会良性运行的重要基础。诚信社会建设是发展社会主义市场经济的需要,是践行社会主义核心价值观的内在要求,是提高公民道德素质的内在要求,是塑造国家良好形象的需要。

党的十八大以来,党中央高度重视社会诚信建设,党的十八大和十八届三中、四中、五中全会都对社会诚信建设提出了具体要求,指出要完善违法失信行为惩戒机制,褒扬诚信,惩戒失信。十九大报告提出,推进诚信建设和志愿服务制度化,强化社会责任意识、规则意识、奉献意识。

推进社会诚信建设,涉及政府、公民、企事业单位和其他社会组织等主体。政府部门应积极贯彻落实国家社会信用体系建设规划,加快推进政务领域诚信建设,建立政务信用记录,实施政务信息公开,完善政务信用奖惩机制,提升公务员诚信履职意识和政府诚信行政水平;公民诚信是整个社会生活正常运转的基础,更是社会诚信的基础,需加强制度法律建设,规范公民诚信行为;企事业单位和社会组织的诚信,需要增强政府诚信监管职能,增强法治监管,加强企业诚信自律措施,同时健全企业内部诚信管理制度,建立诚信自评指标,建立科学信用评价体系。

社会诚信建设是一个主体性、系统性、长期性工程,需要社会各界力量深度参与。人民法院全力推进联合信用惩戒体系建设,是诚信社会建设的重要内容。党和国家大力推进社会诚信体系建设,为人民法院全力推进联合信用惩戒体系建设,促进“基本解决执行难”提供了前所未有的历史机遇,同时,将失信被执行人信息纳入社会信用信息,构建“一处失信、处处受限”的信用监督、警示和惩戒工作体制机制,不仅有助于推动执行难问题的解决,也是推进社会信用体系建设的重要方面。

在社会经济活动中的各种信用信息中,不履行法院民事执行文书的信息是最高位阶的失信信息,社会大众毋需再分析判断即可直接采信。从信用惩戒的价值导向看,该机制以调整诚信利益为手段,迫使被执行人自动履行,有效推动执行难问题的解决。人人都是本身利益的最好裁判者。在联合惩戒下的执行程序中,被执行人作为“经济人”,也会作“成本——收益”的抉择。当失信成本远远大于其失信行为所得来的利益时,守信将是行为人的理性选择。联合信用惩戒体系与诚信社会建设,由此产生互为促进的良性交织关系

三、全力推进完善联合信用惩戒体系建设,着力解决规避执行难题

党中央作出解决执行难的重大部署,为“基本解决执行难”提供了前所未有的政治保障;全面依法治国、全面从严治党,为“基本解决执行难”创造了前所未有的政治环境与法治环境;现代科技的快速发展,信息化与执行工作深度融合,为“基本解决执行难”提供了前所未有的科技支撑。

在这样的时代背景下,作为助力执行攻坚的配套机制,联合信用惩戒体系建设迎来更广阔的发展空间,但当前仍存在一些突出问题和困难。一是社会诚信体系仍不够健全。覆盖全社会的征信系统尚未形成,社会成员信用记录缺失,守信激励和失信惩戒机制尚不健全。有的当事人法治意识、规则意识淡漠,规避执行、隐匿财产甚至暴力抗拒执行的现象仍时有发生。个别地方政府不讲诚信,“新官不理旧账”,存在不履行法院生效裁判的情况;二是从全国范围看,联合信用惩戒制度有待落实。多数地区未就落实联动情况建立管理考核、责任追究等制度,一些地方限制被执行人入住星级酒店、旅游度假等举措没有落地。因此,如何进一步推进完善联合惩戒体系建设,着力解决规避执行难题,还需继续推进以下几项问题的解决。

1.对全国法院失信被执行人名单库予以梳理,更好地解决规范列入与及时删除的问题。失信被执行人名单制度建立已逾四年,失信被执行人名单数量已突破900万,而且每天还在以8000例的速度增长。四年来,全国法院经历了失信惩戒系统的更迭、失信数据的迁移、《失信规定》的修改、各类系统的融合等等问题。随着失信被执行人名单工作的不断规范,相关问题也逐渐突显。要全面梳理失信工作,更好地解决规范列入与及时删除的问题,要严格按照《失信规定》第一条明确规定的纳入失信被执行人的6种情形,防止将不符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单;对于已经履行了法定义务的失信被执行人,要按《失信规定》第十条第一款的规定及时删除失信信息。

2.从“纵向”看,失信惩戒措施有待细化、拓展,要加大惩戒力度,把参与联合信用惩戒的60多家部门、单位和147项措施的牢笼扎密。目前失信惩戒措施主要是限制购买列车软卧、高铁、其他动车组一等座以上火车票和飞机票,参加政府采取、招投标活动,担任企业法定代表人等高管,限制贷款和办理信用卡等,其他领域的失信惩戒措施还没有全面开展,影响了失信惩戒的效果。特别是限制消费措施,目前只限制购买火车票和飞机票,住宿星级以上宾馆、旅游、度假、子女就读高收费私立学校、购买不动产和非经营必需车辆等限制措施还没有实现全国联网。应继续加大与相关部门的信息共享与合作,拓宽失信被执行人名单信息的利用范围,积极推进与相关单位的信息共享,进一步拓展和丰富对人民法院失信被执行人的限制领域和惩戒措施,形成联合惩戒局面。

3.从“横向”看,各地要建立本城、本地的信息联合惩戒平台,围绕“老赖”经济生活圈做文章。信息联合惩戒平台的建设并非一朝一夕可以完成,各地可根据自身情况,先逐步建立完善本城、本地的信息联合惩戒平台,在这方面,重庆的做法值得借鉴。2017年3月,重庆市从行业准入、政策帮扶、政府采购、任职晋级、荣誉表彰、高消费等15个方面建立了54个具体信用惩戒措施。重庆市高级人民法院依托重庆市社会信用体系建设联席会议这一平台,积极对接市公共信用信息共享平台,并协调相关部门落实惩戒措施。截至日前,重庆已有29家市级部门在办理相关业务时通过平台查询比对失信被执行人6093人次,其中有95名失信被执行人被市卫计委限制评先评优;有21家失信建筑类企业被市建委驳回其资质分立申请;19家失信企业被市环保局取消评选“环境诚信企业”资格;2578人次失信自然人被限制入住重庆四星级以上宾馆。

4.本城、本地的信息联合惩戒平台要与全国联网,信息共享共治,形成全国一张网,不论“老赖”走到哪里都会“处处受限”。由于各地区之间尚存在信用信息壁垒,没有形成有效的联通和交换机制,不同地域对失信人的信用信息掌握不充分,导致不能处处施限,实现联合惩处。未来的趋势,必将是形成全国一张“纵横网”,真正实现“一处失信、处处受限”的局面,这方面,浙江宁波已经先行一步。从6月起,全国失信被执行人数据信息正式向宁波市公共信用信息平台开放,并实时共享,宁波相关部门的信用惩戒措施将对全国失信被执行人进行约束,当全国失信被执行人在宁波地区参与各类经济社会活动时,将受到宁波市公安局、市住建委等40家单位设定的信用惩戒。这对破解执行难,提升司法公信力,优化信用环境具有重要的启示意义。

(作者单位:人民法院新闻传媒总社)